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[지방자치 30년]주민에 외면 받고, 중앙정치 ‘수족’된 지방의회

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작성자 또또링2
댓글 0건 조회 41회 작성일 25-06-28 16:31

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지방의회는 주민과 가장 가까이 있는 대의기관이다. 정작 주민은 지방의회를 외면하고 있다. 잊을만하면 터지는 외유성 해외연수, 비리 스캔들 보도가 불신의 골을 키운다. 의회 관계자, 전문가들은 현상 이면의 구조를 들여다봐야 한다고 강조했다. 지방의회를 살릴 최우선 과제로 정당공천제 개혁을 꼽는다.
정당공천제는 정당이 공직선거에 출마할 후보자를 심사·추천하는 제도이다. 후보자를 검증하고, 책임정치를 실현한다는 취지지만 현실은 정반대이다. 후보자 검증은 형식적으로 진행되고, 당선 후 비리로 낙마해도 정당은 책임지지 않는다.
국회의원은 공천을 미끼로 지방의회 의원을 수족처럼 부린다. 지방의회 의원은 의정활동보다 지역구 국회의원 행사를 쫓아다닌다. 총선 때는 지역구 의원의 선거운동을 해준다. 국회의원은 주민의 기대와 상관없이 본인 선거에 도움이 될 사람을 공천하는 악순환이 이어진다.
26일 수도권의 한 기초의회에서 전문위원으로 일하는 A씨는 “행정사무감사처럼 일년에 한 번 하는 굵직한 일도 그때 중요한 정당행사가 있으면 당연하듯 미룬다”면서 “고쳐쓰기 힘든 사람을 공천해놓고 주민 눈높이에 맞게 의정활동을 하길 바란다는 자체가 어불성설”이라고 말했다.
홍준현 중앙대 공공인재학부 교수는 “공천을 받으려면 4년 동안 계속 국회의원 행사를 쫓아다니면서 일해주고, 지역구 관리를 해줘야 하는데 선거 때 잠깐이 아니라 평소에 쌓아놔야 한다는 의미에서 ‘마일리지’라고 부른다”고 말했다.
정당공천제는 지방의회의 핵심 역할인 지자체장 견제에도 악영향을 준다. 홍 교수는 “민선 6~7기로 오면서 대집행부 질문이 확 줄어드는 경향이 보인다. 같은 당인 데다 당내에서 자신보다 급이 높은 단체장에게 질문을 세게 할 수 없다는 분위기”라고 설명했다. 호남권의 한 광역단체 의회 의원인 B씨는 “일당독재이고, 선후배 관계이고, 정치적 입장도 비슷해 견제가 어렵다”라고 말했다.
지금의 정당공천제는 정치 신인을 배제하고, 능력 있는 일꾼보다 중앙정치의 충실한 대리인을 우선한다. 그 대가는 지역 정치의 획일화, 정치 무관심이다. 2022년 지방선거 투표율은 1991년 지방선거 부활 이후 역대 두 번째로 낮았다.
홍 교수가 집계한 자료에 따르면 지방의원 당선인 중 무소속 비율은 2010년 선거에서 광역 5.3%, 기초 12.1%에서 2022년 0.6%, 5.5%로 급감했다. 광역의원에선 사실상 전멸이다. 반면 상대 후보가 나오지 않아 무투표 당선된 수는 영호남을 중심으로 2018년 85명에서 2022년 483명(광역 108명·기초 375명)으로 급증했다.
정당공천제를 개혁해 상향식 공천구조를 만들든가, 당장 어렵다면 책임정치라도 보장해야 한다는 지적이 나온다.
육동일 한국지방행정연구원 원장은 “잘못 공천해서 폐를 끼쳤으면 그 정당에서 재보궐 선거 비용을 내고, 후보를 내지 않아야 한다. 그게 정당공천책임제”라면서 “이것만 되도 좋은 인물을 공천하기 위해 더 노력할 것”이라고 말했다.
지역 정당 허용도 대안으로 거론된다. 홍 교수는 “정당을 설립하려면 5개 이상 시도에 시도당을 설치해야 한다. 이 규정을 없애 지역정당이 생기면 중앙정당과 경쟁 구도를 만들고 능력 있는 정치 신인이 등장할 수 있다”고 말했다.
집행부와 비교해 취약한 지방의회의 자율성과 권한을 강화하는 것도 과제다. 지방자치법 개정으로 인사권이 독립됐다고 하지만, 여전히 예산·조직권을 쥔 단체장의 영향력 아래 있다. 최근 서울 서대문구 사례처럼 의회와 대립하는 구청장이 사무처 직원을 원대 복귀시키면서 의회 사무가 마비되는 일도 여러 차례 있었다.
정책지원을 위해 의원 2명당 1명의 정책지원관을 두도록 했지만 여전히 부족한 편이다. 지방자치 30년째인데 지방공무원에 ‘의회직렬’ 자체가 없다. 홍 교수는 “지방의회가 중앙정치의 하위 조직으로 남아서는 위기를 극복할 수 없다. 지방의회 난맥상을 풀 열쇠는 오히려 정당공천제 등 중앙정치의 개혁에 있다”고 말했다.
6·25전쟁 당시 임기술 하사는 해군 함정 승조원으로 복무했다. 그는 1950년 9월 전북 부안군 위도에서 조우한 적 범선 7척을 격침하는데 힘을 보탰다. 그해 11월에는 신미도 상륙작전을 실시해 적군 10명을 사살하고 쌀 300포대 등을 노획했다.
6·25전쟁 당시 김갑순씨는 해군과 함께 황해도 구월산 지역의 공비를 정찰하는 작전에 참가했다. 그는 군인 신분은 아니었지만, 준군사단체인 ‘대한청년단’의 단원이었다. 정찰 작전을 하다 돌아오는 길에 북한군 1개 대대와 만나 교전을 벌인 끝에 전사했다.
양용모 해군참모총장은 호국보훈의 달을 맞아 26일 충남 계룡시 계룡대 해군본부에서 6·25전쟁 무공훈장 서훈식을 열고, 임 하사 등 9명의 해군 장병과 김 단원의 후손에게 훈장을 전달했다.
임 하사를 비롯해 김영준 소령·김춘봉 소령·권달서 상사·김재곤 상사·김종호 상사·선우일 상사·강지순 중사·김동근 중사에게는 전쟁 당시 무공훈장 수여가 결정됐다. 그러나 혼란스러운 전황 탓에 실제 훈장을 전달받지 못했다. 김 단원은 이번에 화랑무공훈장 서훈이 결정됐다.
김 단원의 아들 김상태씨는 “선친의 공적을 잊지 않고 75년 만에 훈장을 받게 해줘 감개무량하다”며 “참전용사들의 헌신이 서훈을 통해 빛을 보고 그들의 희생이 잊히지 않길 바란다”고 말했다.
해군은 육군인사사령부 ‘6·25무공훈장찾아주기조사단’과 협업해 무공훈장을 되찾아 주는 활동을 하고 있다. 현재까지 261개의 6·25전쟁 무공훈장을 수여했다.
무공훈장은 6·25전쟁 당시에는 ‘태극·을지·충무·화랑’ 순의 4등급 체계로 훈격이 구분됐고, 등급별 공적에 따라 금성(金星)·은성(銀星)·무성(武星)으로 세분화돼 있었다. 현재는 ‘인헌’이 추가된 5등급 체계이며, 금성·은성·무성의 세부 구분은 없다.
“이번엔 좀 잘 하는가 했더니만 결국 또 사달이 났어.”
지난 24일 강원 동해시청 인근에서 만난 한 택시기사가 착잡한 듯 말했다. 동해시는 현 심규언 시장의 구속과 재판으로 술렁이고 있다. 심 시장은 지난해 12월 특정범죄가중처벌법상 뇌물수수 혐의로 구속됐다. 그는 법원에서 보석허가를 받아 조만간 시정에 복귀할 것으로 보이지만, 이번 사건으로 동해 시민들이 받은 충격은 적지 않다.
동해시는 1995년 첫 민선 지방자치단체장을 선출한 이래 30년 동안 임기를 제대로 마치고 퇴임한 시장이 없다. 민선 1~2기 김인기 전 시장은 업자와 시청 공무원으로부터 뇌물을 받아 중도 낙마했다. 그의 동생인 민선 4~5기 김학기 전 시장도 기업 대표로부터 뇌물을 받아 처벌됐다. 민선 3기 김진동 전 시장은 공직선거법을 위반해 임기 중 재판에 넘겨졌다. 민선 6기부터 3연임에 성공했던 심 시장도 결국은 ‘비위의 사슬’을 벗어나지 못했다.
본격적인 지방자치 시대가 열린지 30년이 지났지만 여전히 끊이지 않는 민선 지자체장들의 비위와 권한 남용, 전횡 등은 ‘풀뿌리 민주주의’를 갉아먹는 요소로 작용한다.
26일 경향신문이 행정안전부에서 입수한 ‘지방자치단체장 사임 및 퇴직 현황’ 자료를 보면 1995년 첫 선거 이후 민선 8기(2022년)에 이르는 동안 중도 사임하거나 직위를 박탈당한 단체장은 모두 298명이다.
이중 각종 범죄와 비리 등으로 당선무효형을 받아 퇴직한 지자체장은 모두 140명에 달했다. 대선, 총선 등의 출마를 이유로 중도 사임한 지자체장도 134명이다. 임기 중 사망이 21명, 지자체 통폐합으로 인한 직위 상실이 3명이었다.
민선 8기까지 투표로 선출된 지자체장은 총 2111명(광역 141명, 기초 1970명)이다. 사망·통폐합을 제외하더라도 선출된 지자체장의 약 13%(274명)가 본인 사유로 임기를 채우지 못한 것이다.
임기를 1년 가량을 남겨둔 민선 8기에서도 사임이나 퇴직으로 물러난 단체장이 이미 16명(사망 3명 제외)이다.
민원인 성상납, 뇌물수수 혐의 등으로 구속된 김진하 양양군수는 1심 선고공판에서 징역 2년에 벌금 1000만원을 선고받았다. 박상돈 전 천안시장은 공직선거법 위반으로, 박우량 전 신안군수는 직권남용으로 시장직을 상실했다. 홍준표 전 대구시장을 비롯해 3명의 광역·기초단체장이 대선과 총선 출마 등을 위해 사임했다. 문헌일 전 서울 구로구청장은 수백 억원대의 보유 주식을 백지신탁하게 되자 돌연 사퇴해 논란이 일었다.
지자체장이 임기 도중 자리를 비우게 되면 행정공백 문제가 발생함은 물론 재보궐선거를 치르느라 막대한 시간과 비용을 들여야 한다. 결국은 국민들이 피해를 보는 셈이다.
중앙선거관리위원회에 따르면 2020년 4월 15일 이후 최근 5년간 지자체장·지방의원·교육감의 중도 사임과 퇴직으로 인해 모두 161개 선거구(교육감 3곳)에서 재보궐선거가 치러졌다. 여기에 들어간 비용은 총 1764억7379만원(교육감 708억335만원)에 달한다. 범위를 2010년대 이후로 넓힐 경우 재보궐선거에만 수 천억원의 혈세를 지출했을 것이란 추정이 가능하다.
30년간 지방자치 성숙기를 거치면서도 여전히 단체장의 권력형 비위가 근절되지 않는 것이 가장 큰 문제다. 민선 단체장이 줄줄이 중도 낙마한 일부 지역은 ‘시장·군수의 무덤’이라는 오명도 썼다.
전남 해남군에서는 3명의 군수가 뇌물수수와 인사 비리 등으로 불명예 퇴진했다. 민선 3∼4기 박희현 전 군수는 직원들로부터 인사 청탁 대가로 돈을 받았다 2007년 낙마했다. 뒤를 이어 보궐선거에서 당선된 김충식 전 군수는 발주 공사 특혜 대가로 뇌물을 받은 혐의로 구속돼 징역형을 선고받았다. 민선 5기 박철환 전 군수는 공무원 인사평가를 조작한 혐의 등으로 징역형을 선고받으면서 임기를 마치지 못했다.
전북 임실에서도 민선 3기때 재선에 성공한 이철규 전 임실군수가 사무관 승진후보자들로부터 뇌물을 받아 물러났다. 이어 당선된 김진억 전 군수는 공사 수의계약 대가로 업체로부터 뇌물을 받아 낙마했다. 민선 5기에는 강완묵 전 군수 역시 업자로부터 뇌물을 수수한 혐의로 집행유예형을 받아 직위를 상실했다.
경북 청송군에서는 민선 1~2기 안의종 전 군수가 선거법 위반으로 낙마했다. 이어 당선된 박종갑 전 군수와 3기 배대윤 전 군수가 공천헌금 상납과 공사 관련 특가법상 뇌물혐의로 구속됐다. 민선 4기에는 윤경희 전 군수가 선거법 위반으로 자리에서 물러났다. 경북 울릉군과 경남 창녕군 등에서도 선거법 위반과 뇌물 수수 등으로 인한 단체장의 잇단 낙마 사례가 있었다.
지자체장들의 반복되는 비위와 전횡 등은 지역에서 ‘소통령’으로 불릴만큼 집중된 권한에서 비롯된 측면이 있다.
지자체장은 지방자치법에 따라 자치단체의 최고집행기관으로서 사무를 총괄하고 집행할 권한을 갖는 독임제(의사결정권이 1명의 책임자에 부여됨) 행정기관이다. 각종 권한이 단체장 한 사람에게 집중된 구조라는 얘기다.
지자체장의 대표적인 권한으로는 예산편성권과 조직·인사권, 각종 인허가 권한 등을 들 수 있다. 올해 전국 지자체의 전체 세입예산 규모는 505조원이 넘는다. 지자체에 소속된 공무원 수는 지난해 말 기준 31만5000여명이다.
이 막대한 예산을 각 지자체장들이 주무른다. 적게는 수백명에서 많게는 1만명이 넘는 공무원 인사권도 지자체장들이 독점한다. 여기에 광역단체를 기준으로보면 많게는 수십 곳에 이르는 산하 공사·공단과 출자·출연기관, 각종 유관 기관·단체장의 임면권까지 쥐고 있다.
지자체장들이 손에 쥔 권한은 막강하지만 이를 견제할 수단은 마땅치 않다. 지자체장 견제를 위해 마련한 가장 큰 제도적 장치가 지방의회지만, 제 기능을 발휘하지 못하고 있다.
지방의회는 여대야소가 될 경우 지자체장에게 종속돼 ‘거수기 역할’에 머무르는 경우가 다반사다. 영·호남 등 특정 정당 지지성향이 강한 지역은 지자체장과 다른 정당 소속 지역구 의원이 1명도 당선되지 못한 경우가 상당수다. 주민들이 직접 단체장을 견제하고 압박할 수 있도록 제도적으로 보장된 ‘주민소환제도’ 등은 투표율 충족요건 등 문턱이 높아 실효성을 갖지 못하는 한계가 있다.
한국법제연구원은 지난해 발간한 ‘자치법제연구’ 보고서에서 “지방자치제 시행 30년이 경과하는 동안 자치권과 자치분권이 확대돼 단체장의 권한이 확대된 만큼 그에 따른 단체장의 책임성 강화 방안이 필요하다”고 밝혔다. 연구원은 토착세력과의 유착 비리 등을 막기 위한 단체장 재임 규제 강화(2회 연임 제한)와 독립된 인사위원회 및 지방감사원 설치, 주민감사청구와 주민소환 요건 완화 등을 대안으로 제시했다.
이재현 배재대 자율전공학부 교수(한국지방정치학회장)도 “단체장 비위는 권한의 과잉과 제도의 미흡이 동시에 작동한 결과”라며 “단체장의 인사·예산권에 대한 내외부 통제 장치를 강화하고, 인사위원회나 예산심의기구의 독립성·전문성을 높이는 동시에 ‘주민에 의한 통제 메커니즘’을 제도화·내실화해야 한다”고 밝혔다.
6·25전쟁 75주년을 하루 앞둔 24일 서울 용산구 전쟁기념관을 찾은 관람객이 유엔군 전사자 명비를 살펴보고 있다.
인간, AI, 인체·정신증강인…100년 뒤엔 새로운 인류 출현인간 존재·역할 부조화 대비인본주의 사상 더 탄탄히 해야
이광형 카이스트 총장은 25일 네 종류의 인류가 공존하는 사회를 ‘휴머니즘 2.0’으로 명명하고 “사상이 도구를 지배”하도록 해야 한다고 밝혔다. 자연인간과 유전자 편집된 인체증강인, 바이오닉스를 통한 정신증강인, 인공지능(AI)을 공존해야 할 인류로 꼽았다.
이 총장은 이날 서울 중구 롯데호텔에서 열린 <2025 경향포럼>에서 “휴머니즘 2.0은 우리가 미리 준비하는 것”이라며 이같이 밝혔다.
이 총장은 “인문학, 인본주의 사상을 탄탄하게 하고 도구를 통제하는 기술과 제도를 만들며 국제사회와 공조해야 한다”고 말했다. 21세기 ‘새로운 도구’로는 유전자가위·줄기세포와 AI, 바이오닉스를 꼽았다. 이 총장은 “AI가 나타나면서 질서가 흔들리기 시작했다”면서 “새로운 질서를 뒷받침하는 사상, 우리의 사고방식이 바뀌어야 한다”고 밝혔다.
이 총장은 “100년 후 인간은 현재 존재하는 인류와 달라져 있을 것”이라며 “인간의 역할과 위상 등을 두고 존재론적 질문에 빠질 수밖에 없다”고 했다. 현재는 인간의 존재와 역할이 일치하는 시대로 ‘문명의 주인’ 역할을 하지만, 앞으로는 인간이 존재와 사유의 주체이되 역할이 사라질 수 있다고 봤다. 그는 “AI로 인간의 존재와 역할이 부조화가 일어난다”고 말했다.
AI로 기존 질서가 재편되는 사례로 일자리 문제를 꼽았다. 이 총장은 “AI가 대신 열심히 잘하고 있기 때문에 일자리를 줄일 수밖에 없지 않겠는가”라며 “일하지 않는 사람이 많아질 것”이라고 했다.
그는 다만 “우리의 노력에 따라 혁명적으로 큰 전환이 될 수 있다”며 AI 발전에 따른 인류의 미래는 낙관적으로 전망했다.
이 총장은 “우리나라 제조업의 경쟁력이 떨어지고 인구가 줄고 있어 걱정이 많지만 AI가 해결해줄 것”이라며 “AI를 이용해 노동생산성을 올리면 제조업을 다시 살릴 수 있고, AI를 잘 활용하면 인구 감소 문제도 해결할 수 있다”고 말했다.
이 총장은 미래학자로 카이스트에서 다학제적 연구와 교육 활동을 이어왔다. 서울대에서 학사 과정을 마친 뒤 1980년 카이스트에서 산업공학 석사를 취득하고, 프랑스 국립응용과학원(INSA Lyon)에서 전산학 박사학위를 받았다. 1985년 카이스트 교수로 부임했다.
이 총장은 기업가 정신과 스타트업을 중시하는 인물로 알려져 있다. 넥슨, 아이디스, 네오위즈, 올라웍스 등 카이스트 1세대 창업가들을 지도해왔다. 1999년부터 2000년까지 방영된 TV 드라마 <카이스트> 속 괴짜 교수 캐릭터의 실제 모델이기도 하다.

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